Noleggio con conducente, requisiti e limiti secondo Cassazione – guida rapida

Noleggio con conducente, requisiti e limiti secondo Cassazione – guida rapida

• Gli obblighi a carico dei prestatori di servizi di NCC
• I fatti
• Le motivazioni della Cassazione
• La legge 21/1992
• La normativa diventa più stringente

Con la recente sentenza n. 17541 del 20 giugno 2023 la Corte di Cassazione ha deciso su una questione di grande rilevanza in materia di noleggio con conducente.

In particolar modo, le Sezioni Unite hanno risolto una controversia che riguardava una sanzione amministrativa comminata per violazione dell’art. 85, comma 4, del C.d.S., affermando che la normativa introdotta dall’art. 29, comma 1-quater, del d.l. n. 207 del 2008 (comma aggiunto dalla legge di conversione del n. 14 del 2019) ha ridisegnato la disciplina del servizio di noleggio con conducente (NCC) già prevista dalla l. n. 21 del 1992 rendendo più stringenti i vincoli territoriali e aumentando anche i controlli sul loro rispetto e le sanzioni in caso di violazione.

Gli obblighi a carico dei prestatori di servizi di NCC

Più nel dettaglio, sono stati introdotti a carico dei prestatori dei servizi di NCC:

• l’obbligo di avere la sede e la rimessa esclusivamente nel territorio del Comune che ha rilasciato l’autorizzazione;
• l’obbligo di iniziare ogni singolo servizio dalla rimessa e di ritornarvi al termine del servizio;
• l’obbligo di compilare e tenere il “foglio di servizio”;
• ancora, l’obbligo di sostare, a disposizione dell’utenza, esclusivamente all’interno della rimessa;
• l’obbligo (già previsto dalla legge n. 21 del 1992) di effettuazione presso le rimesse delle prenotazioni di trasporto.

Con disposizione di interpretazione autentica il legislatore ha sospeso l’efficacia delle fattispecie introdotte con l’art. 29, comma 1-quater d.l. n. 207 del 2008 (inserito dalla legge di conversione n. 14 del 2009), posticipandola al 31 dicembre 2016 (e, in seguito, al 31 dicembre 2017).

Per la Corte, le fattispecie introdotte con il menzionato art. 29, comma 1-quater non abrogano le previgenti ipotesi di cui agli artt. 3 e 11 della l. n. 21 del 1992, le quali vengono pertanto soltanto integrate dalla successiva previsione e sono da ritenere vigenti alla data del 17 maggio 2016 e, cioè, al momento della commissione della violazione contestata.

I fatti

Per comprendere come si sia giunti alle valutazioni della Suprema Corte, cominciamo con il riassumere brevemente i fatti.

In data 17 maggio 2016 il Comune di Milano contestava al titolare di un’autorizzazione per l’esercizio del servizio di autonoleggio con conducente la violazione dell’art. 85, comma 4, del C.d.S. in quanto “acquisiva un servizio di trasporto senza effettuare il preventivo contratto con il cliente e trasporto effettuato senza partire dalla rimessa per detto servizio – rimessa sita nel Comune di Altavilla Vicentina – tramite App Uber“.

Il titolare del servizio proponeva opposizione domandando l’annullamento del verbale e delle sanzioni comminategli, deducendo la genericità della contestazione formulata.

Il titolare sosteneva inoltre come il trasporto fosse stato regolarmente richiesto e concordato mediante l’applicazione Uber Black, che non vi era mai stato uno stazionamento dell’auto nelle piazzole riservate ai taxi, che l’efficacia delle disposizioni relative all’obbligo di partenza e rientro delle corse necessariamente presso la rimessa era stata sospesa da più decreti legge.

Il giudizio del Tribunale di Milano

il Tribunale di Milano con sentenza n. 3291 del 2018 rigettava il ricorso presentato dal titolare, condannandolo al pagamento delle spese del giudizio.

Per il Tribunale milanese, gli artt. 3 e 11 della legge n. 21 del 1992, come modificati dall’art. 29, comma 1 quater, del decreto-legge n. 207/2008, convertito con la legge n. 14/2009, erano applicabili nella fattispecie perché la sospensione dell’efficacia delle suddette norme era stata prorogata solo fino al 31 marzo 2010. Di contro, sulla durata di questa sospensione non spiegava alcun effetto il termine, e le relative proroghe, fissato per l’adozione di disposizioni attuative del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti. Contro tale sentenza il titolare del servizio proponeva ricorso per Cassazione, con la Seconda Sezione che rimetteva la causa alla pubblica udienza.

Il ricorso

Con il primo motivo il ricorrente lamentava la violazione dell’art. 85, comma 4, C.d.S., dell’art. 3 Cost. e del principio di legalità di cui all’art. 1 legge n. 689 del 1981, ritenendo che la normativa non potesse riferirsi alle nuove e non disciplinate modalità offerte dalle applicazioni informatiche.

Per il ricorrente la normativa di cui alla legge n. 21 del 1992 era stata emanata in un’epoca in cui vi era il telefono cellulare ma con caratteristiche ben diverse rispetto agli attuali smartphone. Dunque, sarebbe oggettivamente inapplicabile, poiché relazionata a una realtà del tutto superata.

Con il secondo motivo il ricorrente denunciava la violazione dei principi generali di cui agli artt. 3 e 41 Cost. per avere i provvedimenti ed i comportamenti adottati dal Comune di Milano in tale vicenda determinato una limitazione della libera attività economica privata non giustificata da alcun motivo di “utilità sociale”, in linea con quanto pronunciato dalla sentenza dellla Corte costituzionale n. 174 del 2014.

Con il terzo motivo viene dedotta la violazione degli artt. 3 e 11 legge n. 21 del 1992 per intervenuta sospensione legislativa dell’efficacia del disposto di cui all’art. 29, comma 1 quater d.l. n. 207 del 2008. Per il ricorrente, infatti, le disposizioni invocate dal Comune di Milano non riguarderebbero questa vicenda perché altrimenti si incapperebbe nel violare i principi costituzionali di legalità, uguaglianza, ragionevolezza e libertà economica.

Il Collegio ha esaminato le tre censure in modo unitario, poiché tutte sono finalizzate alla pregiudiziale affermazione dell’applicabilità (o meno) alla fattispecie del noleggio di autovetture con conducente, della sospensione dell’efficacia delle modifiche previste agli artt. 3 e 11 della legge n. 21 del 1992.

L’accoglimento è avvenuto nei limiti di cui sotto.

Le motivazioni della Cassazione

I giudici delle Sezioni Unite ricordano innanzitutto come l’ordinanza interlocutoria della Seconda Sezione abbia individuato la questione di diritto alla stessa sottoposta nei seguenti termini:

se, all’epoca dei fatti contestati al ricorrente (maggio 2016), le modifiche recate al testo della legge n. 21 del 1992 (e, per quanto specificamente interessa la vicenda in esame, agli artt. 3 e 11 di tale legge) dall’art. 29, comma 1 quater, del d.l. n. 207 del 2008 (inserito dalla legge di conversione n. 14 del 2009) dovessero ritenersi vigenti o sospese.

In particolare, osserva il Collegio secondo il ricorrente il decreto 244/2016 dove prevede che “la sospensione dell’efficacia disposta dall’articolo 7-bis, comma 1, del decreto legge 10 febbraio 2009, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 aprile 2009, n. 33, si intende prorogata fino al 31 dicembre 2017”, estenderebbe in modo retroattivo la sospensione di efficacia dalla data del 31 marzo 2010, fino alla quale essa era già stata prorogata, alla data del 31 dicembre 2017, creando un continuum di sospensione di efficacia dal 2009 al 2017.

Le sentenze del 2017 e del 2021

Individuata la questione, vengono richiamate alla luce le sentenze della Cassazione n. 12679 del 2017 e n. 28077 del 2021, con cui si è affermato che la sospensione dell’efficacia delle modifiche alla disciplina di cui sopra era cessata al 31 marzo 2010. Rispetto a tale cessazione, a nulla valeva l’individuazione del termine del 31 dicembre 2016 contenuto nell’art. 2, comma 3 del d.l. n. 40 del 2010, poiché riferito all’adozione di un decreto ministeriale volto a impedire pratiche di esercizio abusivo del servizio di taxi e del servizio di noleggio con conducente o, comunque, pratiche non rispondenti ai principi ordinamentali che regolano la materia, senza alcuna rinnovata sospensione della efficacia delle disposizioni di cui al d.l. n. 207 del 2008.

Per la Corte non poteva ritenersi che il mero rinvio ad un decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti potesse avere l’effetto di impedire l’efficacia di una disciplina inserita nella legge-quadro per il trasporto dotata di indubbia idoneità prescrittiva.

La pronuncia del 2021, che riportava le argomentazioni della precedente del 2017, affermava proprio come quando la normativa citava che “conseguentemente, la sospensione dell’efficacia disposta dall’articolo 7-bis, comma 1, del decreto legge 10 febbraio 2009, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 aprile 2009, n. 33, si intende prorogata fino al 31 dicembre 2017”, si riferiva all’intenzione di disporre una nuova sospensione delle disposizioni introdotte dall’art. 29, comma 1- quater, a far tempo dal 1° marzo 2017, data di entrata in vigore delle modifiche apportate con la legge di conversione, sino al 31 dicembre 2017, senza che a tale ius superveniens potesse attribuirsi il contenuto e la valenza di una legge retroattiva o di interpretazione autentica.

I dubbi dell’ordinanza di remissione

Ora, l’ordinanza di remissione solleva alcuni dubbi.

Il primo è relativo al tenore letterale, ove recita che “la sospensione … si intende prorogata”. Il senso letterale della parola “prorogata”, sembra alludere alla “protrazione” di una sospensione ancora in essere, e non certo alla “riattivazione” di una sospensione cessata anni prima.

Il secondo è il passaggio della motivazione della sentenza della Corte costituzionale n. 56 del 2020, che sembra offrire una ricostruzione della disciplina in esame non del tutto coincidente con quella di cui ai citati precedenti della Corte di Cassazione. In estrema sintesi, la sentenza della Corte costituzionale lascia il dubbio che, nella ricostruzione normativa operata, le disposizioni modificative della legge n. 21 del 1992 non siano mai entrate in vigore prima del 10 gennaio 2019, quando esse entrarono in vigore con le modifiche recate dall’art. 10-bis del d.l. n. 135 del 2018.

La legge 21/1992

Chiarito il perimetro della remissione, le Sezioni Unite premettono in modo sintetico un quadro delle disposizioni di legge rilevanti.

In particolare, l’intervento del legislatore nazionale sulla disciplina amministrativa del noleggio con conducente trova la propria fonte nella legge n. 21 del 1992 (Legge quadro per il trasposto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea) e soprattutto – per quanto attiene questa vicenda – nell’art. 3, rubricato Servizio di noleggio con conducente, che nell’originaria formulazione prevedeva che

Il servizio di noleggio con conducente si rivolge all’utenza specifica che avanza, presso la sede del vettore, apposita richiesta per una determinata prestazione a tempo e/o viaggio. Lo stazionamento dei mezzi avviene all’interno delle rimesse o presso i pontili di attracco.

L’art. 11

Al successivo art. 11 (Obblighi dei titolari di licenza per l’esercizio del servizio di taxi e di autorizzazione per l’esercizio del servizio di noleggio con conducente) si disponeva che

I veicoli o natanti adibiti al servizio di taxi possono circolare e sostare liberamente secondo quanto stabilito dai regolamenti comunali.

Il prelevamento dell’utente ovvero l’inizio del servizio sono effettuati con partenza dal territorio del comune che ha rilasciato la licenza per qualunque destinazione, previo assenso del conducente per le destinazioni oltre il limite comunale o comprensoriale, fatto salvo quanto disposto dal comma 5 dell’articolo 4.

Nel servizio di noleggio con conducente, esercìto a mezzo di autovetture, è vietata la sosta in posteggio di stazionamento su suolo pubblico nei comuni ove sia esercìto il servizio di taxi. È tuttavia consentito l’uso delle corsie preferenziali e delle altre facilitazioni alla circolazione previste per i taxi e altri servizi pubblici.

Le prenotazioni di trasporto per il servizio di noleggio con conducente sono effettuate presso le rispettive rimesse.

I comuni in cui non è esercìto il servizio di taxi possono autorizzare i veicoli immatricolati per il servizio di noleggio con conducente allo stazionamento su aree pubbliche destinate al servizio di taxi.

I comuni, ferme restando le attribuzioni delle autorità competenti in materia di circolazione negli ambiti portuali, aeroportuali e ferroviari, ed in accordo con le organizzazioni sindacali di categoria dei comparti del trasporto di persone, possono, nei suddetti ambiti, derogare a quanto previsto dal comma 3, purché la sosta avvenga in aree diverse da quelle destinate al servizio di taxi e comunque da esse chiaramente distinte, delimitate e individuate come rimessa.

Il servizio di taxi, ove esercìto, ha comunque la precedenza nei varchi prospicienti il transito dei passeggeri.

Le modifiche del 2008

Per effetto dell’art. 29, comma 1-quater, del d.l. n. 207 del 2008 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni finanziarie urgenti), l’art. 3 diventa così:

Il servizio di noleggio con conducente si rivolge all’utenza specifica che avanza, presso la rimessa, apposita richiesta per una determinata prestazione a tempo e/o viaggio.

Lo stazionamento dei mezzi deve avvenire all’interno delle rimesse o presso i pontili di attracco.

La sede del vettore e la rimessa devono essere situate, esclusivamente, nel territorio del comune che ha rilasciato l’autorizzazione.

Cambia anche l’art. 11 cit.:

I veicoli o natanti adibiti al servizio di taxi possono circolare e sostare liberamente secondo quanto stabilito dai regolamenti comunali.

Il prelevamento dell’utente ovvero l’inizio del servizio sono effettuati con partenza dal territorio del comune che ha rilasciato la licenza per qualunque destinazione, previo assenso del conducente per le destinazioni oltre il limite comunale o comprensoriale, fatto salvo quanto disposto dal comma 5 dell’articolo 4.

Nel servizio di noleggio con conducente, esercìto a mezzo di autovetture, è vietata la sosta in posteggio di stazionamento su suolo pubblico nei comuni ove sia esercìto il servizio di taxi. In detti comuni i veicoli adibiti a servizio di noleggio con conducente possono sostare, a disposizione dell’utenza, esclusivamente all’interno della rimessa. I comuni in cui non è esercìto il servizio taxi possono autorizzare i veicoli immatricolati per il servizio di noleggio con conducente allo stazionamento su aree pubbliche destinate al servizio di taxi. Ai veicoli adibiti a servizio di noleggio con conducente è consentito l’uso delle corsie preferenziali e delle altre facilitazioni alla circolazione previste per i taxi e gli altri servizi pubblici.

Art. 11 (commi 4-7)

Le prenotazioni di trasporto per il servizio di noleggio con conducente sono effettuate presso la rimessa. L’inizio ed il termine di ogni singolo servizio di noleggio con conducente devono avvenire alla rimessa, situata nel comune che ha rilasciato l’autorizzazione, con ritorno alla stessa, mentre il prelevamento e l’arrivo a destinazione dell’utente possono avvenire anche nel territorio di altri comuni. Nel servizio di noleggio con conducente è previsto l’obbligo di compilazione e tenuta da parte del conducente di un «foglio di servizio» completo dei seguenti dati: a) fogli vidimati e con progressione numerica; b) timbro dell’azienda e/o società titolare della licenza. La compilazione dovrà essere singola per ogni prestazione e prevedere l’indicazione di: 1) targa veicolo; 2) nome del conducente; 3) data, luogo e km. di partenza e arrivo; 4) orario di inizio servizio, destinazione e orario di fine servizio; 5) dati del committente. Tale documentazione dovrà essere tenuta a bordo del veicolo per un periodo di due settimane.

I comuni in cui non è esercìto il servizio di taxi possono autorizzare i veicoli immatricolati per il servizio di noleggio con conducente allo stazionamento su aree pubbliche destinate al servizio di taxi.

I comuni, ferme restando le attribuzioni delle autorità competenti in materia di circolazione negli ambiti portuali, aeroportuali e ferroviari, ed in accordo con le organizzazioni sindacali di categoria dei comparti del trasporto di persone, possono, nei suddetti ambiti, derogare a quanto previsto dal comma 3, purché la sosta avvenga in aree diverse da quelle destinate al servizio di taxi e comunque da esse chiaramente distinte, delimitate e individuate come rimessa.

Il servizio di taxi, ove esercìto, ha comunque la precedenza nei varchi prospicienti il transito dei passeggeri.

La normativa diventa più stringente

La normativa introdotta dall’art. 29, comma 1-quater d.l. n. 207 del 2008 ha dunque irrigidito la disciplina del servizio di noleggio con conducente (NCC) precedentemente prevista, con vincoli territoriali più rigorosi.

In particolare, sono stati introdotti a carico dei prestatori dei servizi di NCC gli obblighi di

• avere la sede e la rimessa esclusivamente nel territorio del comune che ha rilasciato l’autorizzazione;
• iniziare ogni singolo servizio dalla rimessa e di ritornarvi al termine del servizio;
• compilare e tenere il «foglio di servizio»;
• sostare, a disposizione dell’utenza, esclusivamente all’interno della rimessa;

Queste modifiche hanno avuto applicazione per un brevissimo lasso di tempo (dal 1 marzo 2009 al 14 aprile 2009). Il legislatore ha di fatti inizialmente previsto una prima sospensione fino al 30 giugno 2009, mentre poi il termine è stato successivamente prorogato al 31 dicembre 2009 e, successivamente, al 31 marzo 2010. E’ poi intervenuto l’art. 2, comma 3, d.l. 25 marzo 2010 n. 40 il quale, secondo cui:

ai fini della rideterminazione dei principi fondamentali della disciplina di cui (…), sono adottate, entro e non oltre il 31 dicembre 2016, urgenti disposizioni attuative, tese ad impedire pratiche di esercizio abusivo del servizio di taxi e del servizio di noleggio con conducente o, comunque, non rispondenti ai principi ordinamentali che regolano la materia. Con il suddetto decreto sono, altresì, definiti gli indirizzi generali per l’attività di programmazione e di pianificazione delle regioni, ai fini del rilascio, da parte dei Comuni, dei titoli autorizzativi.

L’art. 2, comma 3 cit. è stato poi protagonista di un successivo intervento da parte del legislatore ad opera dell’art. 9, comma 3 d.l. n. 244 del 2016, con cui è stato disposto che

all’articolo 2, comma 3 del decreto-legge 25 marzo 2010, n. 40, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 maggio 2010, n. 73, le parole: «31 dicembre 2016» sono sostituite dalle seguenti: «31 dicembre 2017».

La seconda parte del disposto dell’art 9, comma 3 cit. continua con la precisazione che

conseguentemente, la sospensione dell’efficacia disposta dall’articolo 7-bis, comma 1 del decreto legge 10 febbraio 2009, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 aprile 2009 n. 33, si intende prorogata fino al 31 dicembre 2017.

I giudici riassumono poi come sulla materia sia intervenuto anche l’art. 10-bis d.l. n. 135 del 2018, che alla legge 15 gennaio 1992, n. 21, all’art. 3 apporta la seguente modifica:

a)le parole: «presso la rimessa» sono sostituite dalle seguenti: «presso la sede o la rimessa» e sono aggiunte, infine, le seguenti parole: «anche mediante l’utilizzo di strumenti tecnologici»; b) all’articolo 3, il comma 3 è sostituito dal seguente: «3. La sede operativa del vettore e almeno una rimessa devono essere situate nel territorio del comune che ha rilasciato l’autorizzazione. È possibile per il vettore disporre di ulteriori rimesse nel territorio di altri comuni della medesima provincia o area metropolitana in cui ricade il territorio del comune che ha rilasciato l’autorizzazione, previa comunicazione ai comuni predetti, salvo diversa intesa raggiunta in sede di Conferenza unificata entro il 28 febbraio 2019. In deroga a quanto previsto dal presente comma, in ragione delle specificità territoriali e delle carenze infrastrutturali, per le sole regioni Sicilia e Sardegna l’autorizzazione rilasciata in un comune della regione è valida sull’intero territorio regionale, entro il quale devono essere situate la sede operativa e almeno una rimessa»;

all’articolo 11, il comma 4 è sostituito dal seguente

4. Le prenotazioni di trasporto per il servizio di noleggio con conducente sono effettuate presso la rimessa o la sede, anche mediante l’utilizzo di strumenti tecnologici. L’inizio ed il termine di ogni singolo servizio di noleggio con conducente devono avvenire presso le rimesse di cui all’articolo 3, comma 3, con ritorno alle stesse. Il prelevamento e l’arrivo a destinazione dell’utente possono avvenire anche al di fuori della provincia o dell’area metropolitana in cui ricade il territorio del comune che ha rilasciato l’autorizzazione. Nel servizio di noleggio con conducente è previsto l’obbligo di compilazione e tenuta da parte del conducente di un foglio di servizio in formato elettronico, le cui specifiche sono stabilite dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con proprio decreto, adottato di concerto con il Ministero dell’interno. Il foglio di servizio in formato elettronico deve riportare: a) targa del veicolo; b) nome del conducente; c) data, luogo e chilometri di partenza e arrivo; d) orario di inizio servizio, destinazione e orario di fine servizio; e) dati del fruitore del servizio. Fino all’adozione del decreto di cui al presente comma, il foglio di servizio elettronico è sostituito da una versione cartacea dello stesso, caratterizzata da numerazione progressiva delle singole pagine da compilare, avente i medesimi contenuti previsti per quello in formato elettronico, e da tenere in originale a bordo del veicolo per un periodo non inferiore a quindici giorni, per essere esibito agli organi di controllo, con copia conforme depositata in rimessa»;

All’articolo 11, dopo il comma 4 sono inseriti i seguenti:

4-bis. In deroga a quanto previsto dal comma 4, l’inizio di un nuovo servizio può avvenire senza il rientro in rimessa, quando sul foglio di servizio sono registrate, sin dalla partenza dalla rimessa o dal pontile d’attracco, più prenotazioni di servizio oltre la prima, con partenza o destinazione all’interno della provincia o dell’area metropolitana in cui ricade il territorio del comune che ha rilasciato l’autorizzazione. Per quanto riguarda le regioni Sicilia e Sardegna, partenze e destinazioni possono ricadere entro l’intero territorio regionale. 4-ter. Fermo restando quanto previsto dal comma 3, è in ogni caso consentita la fermata su suolo pubblico durante l’attesa del cliente che ha effettuato la prenotazione del servizio e nel corso dell’effettiva prestazione del servizio stesso.

Il limite della sospensione dell’efficacia

Ora, essendo la questione all’attenzione di queste Sezioni Unite costituita dalla definizione del limite temporale della sospensione dell’efficacia della riforma di settore, per assolvere al compito di interpretazione di tali norme ricordare che il quadro normativo in evoluzione ha ridisegnato la disciplina dello svolgimento dei servizi NCC prevedendo l’introduzione di una serie di vincoli a tale attività.

È pur vero che l’efficacia di tale disciplina è stata sospesa fino al marzo 2010 e, successivamente, dal 1° gennaio 2017 fino al 31 dicembre 2018. Rimangono pertanto dubbi sul periodo compreso tra il 1° aprile 2010 ed il 31 dicembre 2016, non espressamente e dettagliatamente disciplinato.

Individuata la questione, i giudici ricordano anche come il profilo dell’autonomia privata di regolare a propria discrezione i fenomeni economici sia stato incentivato dalla globalizzazione e da Internet.

Sia sufficiente pensare, in questo ambito, alla nascita di Uber, che ha offerto un servizio di trasporto automobilistico distinto dai tradizionali autoservizi pubblici. Di qui la scelta del legislatore di posticipare almeno fino al gennaio 2018 l’entrata in vigore dell’art. 29, comma 1-quater legge 30.12.2008 n. 207.

Conseguentemente alla nuova disciplina per il NCC che viene delineata dal d.l. n. 143 del 2018, il comma 5 dell’art. 1 dispone l’abrogazione del comma 3 dell’art. 2 del decreto legge n. 40 del 2010 che prevedeva l’adozione di disposizioni per impedire pratiche di esercizio abusivo del servizio di taxi e del servizio di noleggio con conducente o, comunque, non rispondenti ai principi ordinamentali che regolano la materia e per definire gli indirizzi generali per l’attività di programmazione e di pianificazione delle regioni, ai fini del rilascio, da parte dei Comuni, dei titoli autorizzativi. Il termine per l’emanazione di tale decreto interministeriale è stato differito 12 volte, da ultimo al 31 dicembre 2018.

Si ricorda infine come l’art. 10-bis d.l. n. 135 del 2018 abbia abrogato, a decorrere dal 10 gennaio 2019, sia il comma 3 dell’art. 2 d.l. n. 40 del 2010, che l’art. 7-bis d.l. n. 5 del 2009, che avevano sospeso l’efficacia della disciplina dettata dall’art. 29, comma 1-quater, del d.l. n. 207 del 2018.

Le regole dal 2019

Dunque, dal 1° gennaio 2019 hanno acquistato efficacia le disposizioni modificative della legge n. 21 del 1992, come modificate dall’art. 10-bis del d.l. n. 135 del 2018, mentre è venuta meno la previsione di «urgenti disposizioni attuative» dirette a contrastare il fenomeno dell’abusivismo, da adottare con decreto ministeriale.

Tutto ciò rammentato, i giudici ricordano che al fine di risultare costituzionalmente legittima, l’esegesi normativa dovrebbe essere ragionevolmente giustificata da motivi imperativi di interesse generale al fine di bilanciare gli effetti retroattivi anche a danno dei diritti acquisiti dai soggetti interessati.

Il giudice è pertanto chiamato a valutare l’astratta idoneità interpretativa della norma che si pone come tale, mediante l’esame degli elementi esteriori e rintracciandone il fine giustificativo, fino a spingersi ad analizzare il contesto storico in cui la disposizione è stata approvata ovvero giovandosi di altre norme di analogo tenore o, ancora, rileggere la disposizione alla luce dell’evoluzione del quadro giuridico complessivo di modo che l’intervento interpretativo risulti capace di ricondurre a razionalità e a logicità le norme.

Proprio ciò è occorso nella specie in esame, poiché proprio facendo applicazione di siffatti principi, in particolare quello dell’interpretazione evolutiva, “va ravvisata la volontà del legislatore nel senso di estendere la sospensione dell’efficacia della disciplina di riforma”.

Per quanto poi concerne la questione posta dall’ordinanza interlocutoria con il secondo dubbio interpretativo, il fenomeno della reviviscenza indica la condizione di ripresa di vigore della situazione giuridica – ovvero del rapporto – oggetto della vicenda di temporanea e/o permanente stasi, condizione che si verifica per il sopraggiungere di una nuova situazione normativa per la quale le norme abrogatrici vengono a mancare.

“Per quanto qui di interesse – anche se si è in presenza della diversa fattispecie di sospensione della efficacia della riforma – proseguono i giudici – si sarebbe in presenza di ipotesi di abrogazione legislativa (nella specie, peraltro, solo temporanea), che si suole ricondurre al brocardo latino lex posterior derogat priori. L’abrogazione costituisce effetto dell’entrata in vigore di una norma contrastante con un’altra di pari grado, effetto che spetta al giudice interpretare, prendendo in considerazione ai fini della valutazione la norma da applicare alla fattispecie concreta”.

La questione più controversa è quella riconducibile agli effetti, nel senso se si tratti di un fenomeno istantaneo e irreversibile ovvero se esso sia comunque ravvisabile in ipotesi di contrasto tra due discipline che pur si susseguono nel tempo. Ci si deve dunque domandare se la reviviscenza a seguito di abrogazione della norma abrogatrice sia, al pari dell’abrogazione stessa, un istituto autonomo o se, al contrario, essa costituisca un esito interpretativo che si impone per logiche che sono intrinseche allo stesso istituto dell’abrogazione.

Le conclusioni

Considerato che il problema non è stato finora analizzato in questi termini in modo diffuso, nell’affrontare la questione della reviviscenza i giudici hanno preso le mosse dalla ricostruzione delle questioni comuni a tutte le ipotesi, che riguardano principalmente la definizione dell’abrogazione e la questione delle lacune eventualmente colmabili mediante ripristino di norme abrogate, valutando l’impatto della reviviscenza in relazione alla certezza del diritto e alla sua crisi.

Ebbene, le decisioni fin qui assunte confermano l’indirizzo secondo cui la reviviscenza di norme abrogate opera in via di eccezione e non automaticamente, descrivendo una ordinaria attività interpretativa del giudice che individuato un vuoto, mira a colmarlo, e ciò indipendentemente dalle ragioni che hanno causato la lacuna normativa.

Nella fattispecie in esame, ci si trova di fronte ad una ipotesi di abrogazione per novellazione della disciplina tramite sostituzione o modifica del testo di una disposizione previgente. Nel caso in questione, però, il legislatore del 2008/2009 aveva espresso la volontà di un regime più rigoroso per differenziare il servizio taxi da quello di NCC, ponendo a carico di quest’ultimo maggiori limitazioni sanzionate come illeciti amministrativi più dettagliati, senza però far venire meno la disciplina di settore. Ora, i continui interventi dimostrano come il legislatore non abbia voluto abrogare la disciplina previgente, che peraltro non appare abrogata ma al più rafforzata dalla previsione di nuovi illeciti amministrativi. Per questi motivi la Corte accoglie il ricorso cassa la decisione impugnata e rinvia al Tribunale di Milano.